美国在台协会（AIT）9月12日应媒体询问时说：“中国大陆刻意曲解二战时期文件，包括《开罗宣言》《波茨坦公告》及《旧金山和约》，企图借此支持中国大陆胁迫台湾的行径；然而北京的论述完全是虚假不实的，这些文件均未决定台湾最终的政治地位”。美国国务院也出面为AIT的说辞背书。
看到上述消息，笔者的第一反应是错愕。笔者观察台湾问题和中美关系20余年，深知美国行政官方时隔54年后重提此论，可谓兹事体大；特别是在近年来中美关系和两岸关系都已剑拔弩张的情况下，美方再抛此论，形同火上浇油，令人忧心台海和平何去何从。笔者今年曾两次在《联合早报》撰文（分别为5月13日的《联大2758号决议为何未提台湾归属问题？》和8月12日的《日本投降书对战后台湾归属问题的国际法意义》），述及二战后台湾的主权归属问题。本文不再赘述，重点梳理“台湾地位未定论”的来龙去脉。
所谓“台湾地位未定”，是指“台湾的主权归属尚未确定”，较为学术化的说法是“台湾的国际法地位尚未确定”。其实，早在1943年11月中美英三国首脑举行开罗会议时，英国首相丘吉尔虑及战后香港归属（那时香港也被日军占领），率先提出“只要求日本放弃台澎、无须申明交予何方”的方案，被中方拒绝。美国总统罗斯福也支持中方立场，最后在《开罗宣言》中明确中美英三国对日作战的宗旨，包括“使日本窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中华民国”。1945年7月《波茨坦公告》重审《开罗宣言》的对日要求，当年9月日本在投降书中承诺接受《波茨坦公告》所提诸条件。除日本外，美中英苏澳加法等共八国作为战胜国，也在投降书签字。
直到1950年1月5日，时任美国总统杜鲁门和国务卿艾奇逊还专门发表政策声明，主张二战后台湾已交还中国，在法律上不存在任何问题。只是当时美国内部仍在观望和争论。观望的是中国新政权会不会真的全面倒向苏联，还是会像南斯拉夫铁托政权那样与苏联闹翻？争论的是如何面对中国的新局面，是否继续支持蒋介石政权，是否保护台湾不受中国内战波及？杜鲁门和艾奇逊在发表上述声明时，主张弃蒋弃台的文官系统声音占据上风，但主张保蒋保台或弃蒋保台的军方系统并未气馁，继续对西太平洋局势进行推演、准备预案。1950年2月14日中苏正式结盟后，文官系统开始逐渐处于下风，军方系统提出“由联合国托管”“由台湾人公投自决”等预案，以应对很可能发生的“大陆政府犯台”情势。当年6月25日朝鲜战争突然爆发，在美方看来就是印证军方一直担心的“共产主义阵营即将席卷西太平洋地区”的最坏情势。
在这背景下，杜鲁门总统一改1月5日的论调，于6月27日发表新的声明，除表达对朝鲜局势的关切外，还提出“台湾未来地位的确定，必须等太平洋安全的恢复、对日和约的签订或经由联合国的考虑。”“台湾地位未定论”首次登台亮相。可以看出，这完全是美方出于战略考虑而对国际承诺的背弃、对国际法治的侵害。从后来解密的档案可以知道，美方此时之所以提出“台湾地位未定论”，是担心若继续承认台湾已归还中国，向台海地区派遣第七舰队阻止解放军攻台，就是明显地干涉中国内政。为了避开这个嫌疑，把台湾地位更改为“尚未确定”，美军进驻台海地区就不算干涉中国内政了。
由美国主导的1951年9月的《旧金山和约》，贯彻“台湾地位未定论”的精神，在第二条乙款中规定“日本兹放弃其对于台湾及澎湖群岛之一切权利、权利名义与要求”，却不提交予何方，成为台独理论的国际法依据。当时台海两岸虽然在竞争中国正统和国际代表权方面水火不容，但在公开反对“台湾地位未定论”方面却异口同声。这也导致此后美国行政官方大幅减少在公开场合提及的次数，虽然国会议员和媒体舆论常有炒作。
到1971年，当时中华人民共和国取代中华民国进入联合国的呼声已经很高，美国尼克逊总统为了执行联华抗苏战略，也有意不再阻止大陆方面进入联合国，但又不想承担背弃“老朋友”的恶名，遂提出“双重代表权”方案，意思是让大陆取得联合国安理会席位，同时把台湾方面留在联合国大会。为了配合这个方案，当年4月28日美国国务院发言人以答询的方式作出声明：“从法律上说，台湾最终地位有待最后决定”。大陆方面第一时间表达强烈反对，美方遂不再提起。在当年10月时任美国国家安全事务助理基辛格访华过程中，中国总理周恩来再次表达强烈不满。在此情况下，尼克逊总统于1972年2月访华与周恩来的会谈中，把此前基辛格访华时与中方达成的共识归纳为五项原则，其中第一项便是“只有一个中国，台湾是中国的一部分。只要我还能掌控我们的官僚机构，就不会再有‘台湾地位未定’的表述。”此后几十年里，尽管尼克逊意外下台，美国总统也屡次更迭，但美国行政官方确实未再公开提过“台湾地位未定论”。
值得注意的是，在尼克逊访华结束时发表的中美上海公报中，美方对这个问题的表述有所后退，即美方认识到（acknowledge）中方关于台湾问题的立场，并对这一立场“不提出异议”（not challenge），在意思表达上显然不如前述第一项原则清晰。之所以如此，据说在于时任国务卿罗杰斯对自己被排除在对华谈判核心圈之外深感不满，认为尼克逊和基辛格在这个问题上对华让步太大，背离杜鲁门制定的基本方针，所以在联合公报的措词上要往回拉。
在1978年12月发表的中美建交公报和1982年8月发表的关于军售问题的八一七公报中，美方对“中华人民共和国政府是中国唯一合法政府”用的是recognize，但对“台湾是中国一部分”用的是acknowledge，模糊性更大于not challenge。不过，在这两份公报的中文版里，与acknowledge对应的中文词汇仍然是“承认”，且双方发表的版本都是经过对方同意的。但无论如何，美方在上海公报中的涉台表述，未能充分反映尼克逊归纳的五项原则，应是不争的事实。
此后多年，虽然中美关系跌宕起伏，台海形势潮起潮落，但美国行政官方确实未再公开提过“台湾地位未定论”。在涉及台湾归属议题时，美方的用词要么是acknowledge，要么是no position，即“不持立场”。2007年曾发生过一段小插曲。时任联合国秘书长潘基文在回答有关台湾加入联合国的问题时，明确表态联合国的立场是“台湾是中国的一部分”，遭到时任美国驻联合国大使哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）的警告，指出美方将“被迫与联合国秘书处的立场保持距离”。在笔者看来，美方这个动作实际上已构成对中方立场的“异议”（challenge）。事实上，早有中国学者指出，美国一中政策的内核仍然是“台湾地位未定论”。
这次AIT和国务院公开提出“台湾地位未定论”，是时隔54年后的第一次。当前中美在各领域的交锋正汹涌澎湃，两岸自2016年以来也僵持逾10年，这两组关系同时长期持续恶化，为1979年中美建交以来所仅见。美方此时重提“台湾地位未定论”，只会让中方更加感觉到，在台湾问题上单靠说理讲法是不够的，非和平手段必须是选项，到最后甚至变成必选项。
这是各方愿意看到的结局吗？
作者是上海交通大学台湾研究中心副主任
