新加坡近期主办了“灾难管理战略性政策研讨会”（Strategic Policy Dialogue on Disaster Management，简称SPDDM），汇集各国政府、联合国、企业界、发展与人道主义领域的民间社会参与者，共同探讨加强东南亚的灾难管理。SPDDM是一个日益具有影响力的活动，为亚细安如何推进政策伙伴关系和危机准备机制设定议程，以应对本区域（全球灾害最频发区域之一）迫在眉睫的大规模灾害风险。
今年的研讨会聚焦于亚细安的灾难管理愿景，可谓恰逢其时：当灾害袭击东南亚时，首批响应者不再是国际机构，而是各国政府、当地社区，同时，区域机构亚细安的作用也日益突出。这种向地方领导的转变并非仅仅是一种趋势，而是一场为人道主义行动指明新方向的变革。
2025年2月，联合国紧急救济协调员汤姆·弗莱彻（Tom Fletcher）宣布一项“重塑人道主义”计划，核心是一个大胆而必要的理念：将权力下放给地方和国家级人道主义行动者，赋予一线机构和受灾社区更多控制权，并分散决策权。
从台风、地震到洪水和火山爆发，东南亚的灾害规模和频率与世界其他地区相比都更高。气候变化、城市化以及冲突（尤其是在缅甸）正在加剧风险。但亚细安并未止步不前。它正在建设一个更具响应能力、植根于地方领导的区域人道主义体系，并得到包括联合国在内的国际伙伴的互补支持。
气候相关灾害正在加剧亚细安区域的风险，虽然新加坡本身是一个高收入国家，灾害风险较低，但面对气候变化的脆弱性以及自然资源的匮乏，意味着它与太平洋地区较贫穷的岛国有着一些共同特征。
联合国人道主义事务协调厅（UNOCHA）作为牵头人道主义行动的关键联合国实体，已与新加坡的樟宜区域人道救援及赈灾指挥中心（Changi Regional Humanitarian Assistance and Disaster Relief Coordination Centre）建立了合作安排，旨在加强人道援助和救灾行动中的军民协调。军方在救灾行动中能提供宝贵的后勤和技术支援，而在这方面，如何就人道主义行动中整合军民力量建立共同的理解基础，至关重要。
根据国际灾害数据库的数据，2024年亚细安区域有1.46亿人受到气候事件影响，比上一年增加1500万人，比五年平均水平高出11%。仅台风摩羯（Yagi）就影响柬埔寨、老挝、菲律宾、缅甸、泰国和越南的超过750万人。摩羯造成大范围流离失所，摧毁房屋和农田，并扰乱生计，妇女和儿童首当其冲，承受了最大的影响。在印度尼西亚，火山爆发、洪水和山体滑坡继续肆虐，特别是在灾害频发城市地区中的非正规住区。
这些危机需要的不仅仅是被动援助，它们需要防患未然的行动、区域协调以及获得赋权的地方领导力。亚细安正通过国家主导的努力指明方向，履行它作为主要响应者，在灾害情况下保障公民福祉的义务。
凭借完善的国家灾害响应体系，新加坡有能力为亚细安其他国家乃至全球制定标准并提供经验借鉴。它连续10年主办SPDDM，正是其承诺的明证。
在整个亚细安，区域灾害响应体系正在日益强大。2005年通过的《亚细安灾难管理与警急援助协议》（ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response），提供了一个具有法律约束力的合作框架。亚细安人道援助协调中心（ ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management）处于这一体系的核心，在发展伙伴和联合国的支持下，协调响应并建设能力。
由于亚细安在人道主义行动中的职权和能力不断增长，本区域与联合国之间的伙伴关系正在演变。重点不再是直接的人道主义援助，而是侧重于多年的技术合作和能力建设，以建立国家领导层的知识、体系和信心。这包括在灾害被预测后但发生前所采取的防患未然行动措施。这是一个关于国际行动者如何支援，而非主导人道主义工作的典范。
亚细安与UNOCHA之间的伙伴关系，是区域和全球行动者如何携手合作的典范。它是建立在伙伴关系和职权互补的基础上。亚细安为受灾成员国带来近距离、合法性和快速的介入。UNOCHA则提供全球工具、使地方行动者能够获取财政资源的融资机制，以及接触包括冲突区各方在内的多元行动者的能力，以确保人道援助的畅通。
这些努力反映出日益增长的共识，即区域机构和各国政府最适合主导人道主义响应工作。最近通过的《亚细安共同体愿景2045》巩固了这一方向，将亚细安定位为互联互通、韧性和自主区域架构的战略推动者。
重塑人道主义，旨在重新平衡体系以反映当今现实。联合国仍然是一个值得信赖的伙伴，但其角色正在演变，重新聚焦于加强它对各国政府的支援作用，并从直接提供援助转向赋能。
UNOCHA对这项伙伴关系的贡献，包括可提供给当地非政府组织的融资工具、与更广泛的联合国体系建立结构性联系，以及部署全球灾害应对机制的能力。在冲突环境中，UNOCHA与各方接触，倡导人道主义空间，并确保平民获得援助，无论领土由谁控制。
这一合作模式通过优先考虑地方领导力和能力、从被动响应转向防患未然行动、协调国家和区域灾害机制，以及增强共同问责制来支持人道主义的重塑。它体现了向一个更具政治意识、操作上更切合实际、并以道德为基础的人道主义体系的更广泛转变——一个承认区域机构和各国政府日益增长的能力，同时确保联合国仍然是一个有原则且灵活的伙伴的体系。
现在是时候停止质疑地方体系能否发挥领导作用了。它们已经做到了。现在的问题是，全球行动者如何能更好地促进领导力的转变，并支持地方机构。
作者Thandie Mwape是联合国人道主义事务协调厅（UNOCHA）驻印尼办事处暨亚细安联络处主任
黄金顺译
