以巴问题被称为世界性政治难题，成因之复杂、牵涉之广泛、持续之长久，世所罕见。国际社会的普遍共识是，将“两国方案”?作为解决的最终出路。目前以色列已作为主权国家存在，因此两国方案的关键就是要实现巴勒斯坦建国。这条路之所以曲折，与所面临的内外困境有关。随着越来越多国家尤其是西方国家承认巴勒斯坦国，外部困境在变小。在这种情况下，内部挑战就特别值得关注。本文认为，相对于外部承认、总统选举、治理能力，巴勒斯坦建国面临最迫切的内部挑战是，如何设计或选择一套行之有效的宪制模式。
外部承认迫切吗？首先，外部承认确实很重要，获得国际社会对主权和国家地位的认可，是建立正式外交关系、参与国际组织的前提。但相对于某些存在主权争议的准国家，巴勒斯坦的外部支持要乐观得多。如“索马里兰共和国”尚未获得任何国家承认，“北塞浦路斯土耳其共和国”仅获得土耳其一国承认。相比之下，巴勒斯坦获得的外部支持如今已增至150多个国家。
因此外部承认并非巴勒斯坦建国的最迫切挑战。巴勒斯坦要想获得更多承认，就必须练好内功，在建国条件上做更多准备，包括一个正常运作的政府、固定的人口、对领土的控制，以及与其他国家建立关系的能力。
新加坡国家安全统筹部长尚穆根最近在讲话中指出，目前巴勒斯坦建国存在严重障碍：“你需要一些实际的领土空间，而以色列正竭力阻止其实现。你需要人口，而目前的行动似乎旨在摧毁大部分人口，或将他们驱离加沙。第三，你需要一个能有效运作的政府，而我目前看不到巴勒斯坦民族权力机构或任何其他实体具备这种能力或资源。”这些严峻的现实，是影响新加坡等国家承认巴勒斯坦的主要阻碍。
就这些因素而言，最关键还是要有一个有效运转的政府，切实实现有效的政治秩序，在此前提下，通过国际社会的共同努力恢复领土和人口。对巴勒斯坦而言，一个有效运转的政府，就是要兼具合法性与有效性。
总统选举迫切吗？
在现代社会，政府的合法性一般通过选举获得。就此而言，巴勒斯坦总统阿巴斯的合法性存在争议。在前任主席阿拉法特去世后，阿巴斯于2005年1月当选为巴勒斯坦民族权力机构主席。根据巴勒斯坦基本法，总统任期应为四年。因此，他的第一个任期本应于2009年1月结束。但2007年后，由于巴勒斯坦内部两大主要派别——法塔赫（控制约旦河西岸）和哈马斯（控制加沙地带）发生激烈冲突并陷入分裂，互不承认对方政府的合法性，导致宪制秩序彻底断裂，无法举行大选。阿巴斯基于“国家利益”继续履职，立法委员会也10多年没有选举，合法性备受质疑。
在此情况下，尽早举行大选确实是当务之急。过去10多年，原定每四年举行的选举一再推迟，官方理由包括以巴冲突、内部和解失败以及以色列拒绝在东耶路撒冷巴勒斯坦居民中举行投票等。2021年，阿巴斯曾宣布举行16年来的首次大选（包括立法委员会和总统选举），但又在选举前的一个月（2021年4月）宣布无限期推迟。今年6月他又承诺一年内在包括东耶路撒冷在内的所有被占领土举行总统选举。但在战争尚未结束，同时法塔赫与哈马斯未达成制度共识、哈马斯未解除武装的情况下，贸然举行大选的实际意义并不大，甚至可能成为新冲突的来源。别忘了，?10几年前双方的冲突起因，?就是因为哈马斯在2006年大选中意外获胜。因此在没有解决宪制模式（核心是权力安排）的前提下，贸然举行总统大选极可能于事无补。
治理能力迫切吗？
政府的有效性要求政府具备良好治理能力，尤其是大量具备专业能力的公共管理人才。在这方面，新加坡已经先行一步，在公共行政、数码化和公共卫生等领域，为巴勒斯坦官员和专业技术人员提供培训课程和考察访问，通过能力建设为巴勒斯坦提供援助。
治理能力或行政能力建设，对一个政府的有效运转至关重要，甚至是基础性和长久性的。然而，巴勒斯坦建国面临的最迫切挑战，是内部缺乏治理与行政能力吗？当然不是。如果没有针对根本的权力安排达成共识，治理自然无从谈起。用一个形象比喻来说，国家建构相当于建房子，治理能力相当于做家务的能力，在房子未能建立的情况下，做家务的能力可能无处施展。
因此，巴勒斯坦当前最核心、最迫切的任务，是确立一套能够整合内部政治力量、实现权力共享与制度平衡的宪制框架。只有在这样的基础上，外部承认、选举进程和治理能力建设才能真正发挥作用。否则，一切努力都可能因缺乏稳固的政治根基而付诸东流。
作者是华东政法大学政治学副教授
