城市化是中国的最大机遇，是拉动消费的最大动力，是经济增长的最大潜力。加快城市化和市民化将给中国带来深远影响：有利于缩小城乡差距，改变城乡二元结构，大大提高中国社会的平等水平；提高农民的收入水平、消费能力和社会保障福利水平，消除农民后顾之忧，提高消费意愿。通过提高农民的教育水平和健康水平来提高人力资本，推动经济结构转型升级。
如城市化市民化能扎实推进，将根本改变中国产能过剩、消费不足的局面。3亿农民工一旦转化为市民，将成为潜在的最大市场，可为投资和消费带来几十万亿元人民币的新增需求，有望成为潜在的中等收入群体，中国中等收入群体规模也有望从4亿人增加到8亿人，使占比达到60%。这是中国社会结构的深刻变化，将奠定中国经济持续发展的基础。
目前中国常住人口城市化达到67%，但户籍城市化48%。城市化进程落后于工业化水平，也落后于世界水平。与相同发展阶段国家相比，中国户籍城市化水平落后大概20个百分点。
中国户籍城市化大大落后于常住人口城市化，根本原因在于传统的城市化路径：以土地城市化为中心，以城市的大规模扩张为手段，但没有积极将农村移民市民化，农民工只是在城市打工，不享有城市户籍、市民的社会保障福利，农民工进得来留不下，不断在城市与农村之间漂移。市民化进程的缓慢，造成农民的低收入低待遇，造成庞大的低收入群体，加重收入不平等，阻碍消费提升和经济持续发展。
城市化的主要目的和本质是人的城市化，更多的人口集中于城市。城市化的主要优势是规模效应和聚集效应，城市基础设施和资源的人均成本更低、效率更高。更多的企业、人口集中于城市，有利于专业分工、信息传播和技术进步。城市人口的集中有利于发展服务业，根据国际经验，服务业是承载劳动力就业的主要途径。中国服务业占比约56%，落后于世界水平约20个百分点，原因是中国城市化水平落后于国际水平。因此，中国城市化须要改变土地城市化的旧模式，核心是农村移民的市民化。
市民化的障碍：
一、最大障碍是户籍制度，即居民的社会保障福利与户籍挂钩，外来常住人口不能享有市民的平等待遇。户籍制度难以改革、农民工市民化难以推动的原因，是地方政府缺乏市民化的动力，只愿意利用农民的廉价劳动力，但不愿为市民化产生的基础设施、公共服务新增需求承担成本。市民化带来的好处不一定由当地独享，地方政府没有动力推动市民化。
二、另一重大障碍是土地财政。地方政府推动市民化也有一定的客观困难。财政收入由中央和地方政府各享有约50%，但中央政府承担不到20%的支出责任，地方政府须要承担80%的支出责任，地方负担比较重，主要依靠中央政府的转移支付，还有土地财政（卖地收入）。卖地收入属于财政预算外收入，缺乏严格监管，地方政府除了用于基础设施建设，大量用于政府楼堂馆所、三公消费，及低效、无效的投资，造成很大浪费。地方政府未能将土地出让金，充分用于农民工市民化，包括保障房、教育设施、社会保障。因此，农民工市民化进展迟缓。目前从政策上已取消中小城市的落户限制，但事实上很多城市包括县城往往要求购房作为落户或上学条件，购房对于很多农民工是最大障碍。
土地财政在初期降低城市化的成本，地方政府得以将从农民低价征收的土地，高价出售给开发商，获得的土地出让金用于城市建设。但地方政府垄断土地的征收和出售，有极大动力获得土地的最高差价。通过垄断、控制土地供应，城市土地价格不断攀升，这是房地产泡沫产生的重要原因。这极大加重农民在城市购房生活、融入的成本，也加重国家城市化的成本和难度。因此，现有的城市化模式、土地财政已难以为继，急须改革。
三、推进农民市民化进程的难点是资金成本。农民工存量近3亿人，应优先解决常住城市的农民工市民化。据估算，每一个农民工转化为市民，须要付出约10万元（人民币，约1万8000新元，下同）的公共成本。3亿农民市民化的总成本30万亿元，如分摊在20年，平均每年支出1万5000亿元。已在城市务工的农民工，购买社保费用由企业和个人支付，农民工在农村购买的社保、医疗保险可以合并到城市保险。因此，推进市民化的公共成本，可能比一般估算的低，进程可以加快，争取每年2000万人。
加快市民化的途径：
一、改变地方政府行为模式，关键是改革利益激励机制和财政分配体制。一是中央政府财政资金分配必须与常住人口、农民工市民化挂钩，地方政府完成的市民化指标越高，分配的转移资金越多。目前财政转移支付主要与户籍人口挂钩，必须改变。此外，地方政府的建设用地指标和发债指标，也应该与市民化挂钩，以鼓励地方政府加大市民化投入。二是改革政府官员的政绩考核机制。减少国内生产总值（GDP）、工程建设的考核权重，增加民生保障福利，特别是市民化的考核权重，促使地方政府加快市民化进程。三是中央政府必须承担更大的支出责任，减轻地方负担。市民化在教育方面的支出，主要由中央政府承担；保障房和基础设施建设主要由地方政府承担。四是政策上应明确土地出让金收益的一定比例，须用于市民化。
二、推进市民化的一个重点是保障房建设。农民工大多无力购买商品房，解决住房问题是市民化的首要条件。如建设1亿套保障房，每套20万元，建设成本共20万亿元。建成后可以出售、出租，后期所需资金会减少，大部分成本可以收回。
三、另一重点是增加教育设施。农民融入城市，必须解决孩子在城市的教育，义务教育已初步解决，但高中教育还是难点，大多要回农村上高中，这构成市民化的重大障碍。由于户籍制度的限制，农村出现近5000万留守儿童，这对孩子的身心健康和教育极为不利，不利于打破阶层固化，必须高度重视、加快解决。农村的教育基础普遍比较薄弱，人口相对分散，除了建设农村学校，更有效的选择是加快市民化，集中资金用于增加城市教育设施，特别是新建、扩建高中，让更多农民工孩子在城市上高中，会更有效、更快提高农民工孩子的教育水平。
农民工孩子占比约40%，提高农村、农民工孩子的教育水平，对国家具有深远意义，有利于提高人力资本。另外，还要加大资金加强对农民的职业培训，提高就业和发展能力。
四、筹集市民化资金的一个办法是开放农村土地的置换和流转。农民的承包地、宅基地转让给村集体或当地政府，农民获得资金用于购买城市住房、社会保障，或与当地政府置换保障房、社会保障。这个办法的政策障碍较小，也能减轻地方政府的负担。有人反对农民土地流转、出售，主张保留农民土地作为农民保障和退路。为农民增加保障固然是好的，但应指出，不能以此为借口，拒绝给予农民工市民待遇。大多数农民的根本出路还是成为市民，享有社会保障，定居城市，并不必然要退回农村。农民土地流转有利于农民土地权益变现、增加财产性收入、获得在城市定居的资金、避免农村土地空置浪费，还有利于农村土地规模经营。因此，农民土地流转是必要的，有利于加快市民化。
推进农民市民化将有力拉动城市的投资、消费需求。据估算，市民化每增长1%，将带来1%至2%的GDP增长，而且增加政府税收。每个农民工落户后的消费将增长30%。
城乡分割制度造成的弊端越来越大，损害农民权益，最终损害城市和国家的发展，已到了非改不可的时候。随着科技水平提高，农业所需劳动力将不断减少，农民成为市民是大势所趋。如能加快完成城市化市民化，中国的平等水平、社会结构、经济发展将取得历史跨越和空前进步。
（作者是北京法律顾问工作者）
