杜志远

拜登上台后，先后表示美国将不再支持沙特阿拉伯所主导多国联军在也门的军事行动，并撤销特朗普政府把也门胡塞武装列为恐怖组织的认定。拜登政府还表示，将扭转特朗普退出2015年《伊朗核协议》的决定，以及恢复资助联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的经济发展援助方案。

诸多迹象表明，美国的中东地区政策正在发生变化。拜登政府正试图在奥巴马和特朗普政府中东政策之间，找到一条极其微妙的中间路线：既秉承美国原则，又承认冷酷现实，并兼顾外交和军事行动。

从国防安全转向外交与发展

从安全角度看待并处理中东关系，意味着美国为代价高昂的战争和过时的伙伴关系所拖累，这就要求拜登政府根据其优先事项，评估其安全伙伴关系的战略价值和资源投入规模。正如美国智库兰德公司发布报告表示，美国对中东的政策因过分依赖援助、大量武器销售以及对伊朗威胁的过分关注而“过时”；而伊朗威胁也没有消除。

同时，该智库提出一种战略，即美国从对军事手段的依赖，转向对经济投资、治理、外交和关注人的计划进行优先排序。拜登政府的中东战略似乎正在采取类似的方案，通过减少对中东地区过度的军事投入，利用外交手段降低投入规模，并优化由此产生的空间。

平衡沙特、以色列和伊朗三国关系

奥巴马政府和特朗普政府对沙特、以色列和伊朗三国关系的处理方式都是“非此即彼”的极端方式。奥巴马政府采取了“亲沙特和伊朗、疏远以色列”方式，在奥巴马首次国事访问中，访问了沙特和埃及，并未在以色列停留。

奥巴马还在埃及的演讲中公开批评了以色列的定居点问题，美以关系迅速下滑。为了推动《伊朗核协议》，奥巴马还避免对伊朗的“挑衅”做出回应。而特朗普则选择“亲沙特和以色列、疏远伊朗”方式，毫无保留地热情拥抱沙特和以色列，并通过严厉斥责和经济制裁来极限施压伊朗。

拜登对伊朗、沙特阿拉伯和以色列的处理方式，显示出拜登与其前任之间的战术分歧，转向一种新的、破坏性更小的模糊姿态。拜登政府寻求重新加入《伊朗核协议》的同时，试图通过防御战争保护承诺，和继续推进“以阿联盟”等方式让沙特感到放心。

降级的正常化推进“两国方案”

拜登政府面临有关以色列和巴勒斯坦的两个主要挑战：终止以色列在美国对伊朗外交中的破坏者的作用，以及复兴通往巴以和平的道路。拜登政府深知针对巴以两国的“两国方案”进行谈判目前是徒劳的。

美国国务卿布林肯曾表示，巴以冲突唯一可行的解决途径就是“两国方案”，但是对短期内实现这项方案的可能性表示质疑。拜登很可能重新利用特朗普政府留下的遗产，一方面继续承认被占领的耶路撒冷为以色列首都，并且将继续在当地保留美国大使馆。

另一方面，不再接受内坦亚胡关于以色列可以在不解决巴勒斯坦问题的情况下，享受关系正常化的观点，而是采取遵循阿联酋驻美国大使所提供的“降级的正常化换取关系缓和”的建议。美国通过实质性地改善巴勒斯坦的物质和经济生活，重塑巴勒斯坦对美国的信任，稳定巴勒斯坦社会并加深巴以之间的经济合作，从而为未来的政治协议创造基础。同时，保证以色列的安全不会受到巴勒斯坦建国的损害。

制定三管齐下的“也门政策”

美国对胡塞武装的打击，不仅加强了胡塞武装对伊朗的依赖，促使伊朗成为胡塞武装武器和资金的主要供应商，也鼓励胡塞武装加强对也门北部马里布等地区的攻势。因此，拜登必须扭转伊朗通过也门内战实现集团不断扩大的处境，制定“也门政策”。

正如国际发展及救援非政府组织乐施会主任斯科特·保罗表示，拜登政府发出信号暗示将采取针对也门的“也门政策”，而不仅仅是安慰沙特阿拉伯等区域盟友或伊朗等对手。

拜登的“也门政策”有三个要素：结束在也门的“进攻性行动”、继续支持沙特阿拉伯的国防以及推动通过外交途径解决冲突。第一，结束对打击胡塞武装的支持，继续打击威胁美国的恐怖分子。美国不会再帮助沙特领导的联军在也门打击胡塞武装，但这并不意味着美国将停止在也门的战斗。美国政府将继续打击威胁美国的基地组织和伊国组织武装分子，以确保它们不会将其作为策划针对美国袭击的基地。

第二，为沙特阿拉伯提供防御性援助，保护美国在中东的士兵和石油资源。基于美国在中东的利益以及对盟友的战略保障，拜登政府采取有限参与的方式，并推动达成《伊朗核协议》降低伊朗对沙特等国家的威胁。

第三，寻求一个难以捉摸的外交解决冲突的办法。拜登进一步授权美国也门特使伦德金（奥巴马政府时期一直任职中东地区职务）斡旋达成协议，这意味着拜登政府试图解决奥巴马政府所面临的一些问题。此外，拜登政府还通过联合国领导的进程来结束也门战争。

构建“以色列－阿拉伯国家联盟”

在美国看来，美国长期深陷中东对中国具有多重好处。一方面，中国可以自由“享受”美国在该地区所提供的安全，保护中国的经济投资和石油路线。另一方面，美国对地区的干涉加剧了地区合作伙伴不安情绪，中国从中获利。

随着中美战略博弈的加剧，拜登政府已经采取“重印太、轻中东”策略，而美国必须避免因战略资源侧重应对中国而忽略中东地区，给予中国获取该地区政治真空的机会，最好的办法就是推进“以阿联盟”促进地区集团化。该战略在保留美国中东影响力的同时，释放资源专注于应对中俄等大国竞争对手。

2020年下半年，在特朗普撮合下，阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥相继与以色列签署《亚伯拉罕协定》，正式建立外交关系。拜登政府已经明确表示支持《亚伯拉罕协定》。在拜登政府推进下，沙特、阿曼、卡塔尔和尼日尔将与以色列签署正常化协议。拜登政府试图通过建立“以色列－阿拉伯国家联盟”等形式，降低盟友对美国离开的战略担忧，以及平衡伊朗等国家不断延伸的威胁。

作者是上海人民政府决策咨询研究基地研究员

拜登对伊朗、沙特阿拉伯和以色列的处理方式，显示出拜登与其前任之间的战术分歧，转向一种新的、破坏性更小的模糊姿态。