中国特稿

缪宗翰

zonghanmiaw@sph.com.sg

斯里兰卡因经济危机爆发国内冲突，关于一带一路“债务陷阱”的争议亦随之而起。在疫情、俄乌战事的叠加效应下，由中国倡议的“一带一路”面对更多挑战，债务风险也随之增加，加上中国经济下行、美国的印太战略逼近，沿线国家国内形势转变，如何延续“一带一路”，成了北京不可回避的课题。

受到冠病疫情影响，仰赖旅游观光的斯里兰卡近年经济持续恶化，加上俄乌战争催化全球通胀等因素交织，斯里兰卡上月19日爆发自1948年脱离英国独立以来首次主权债务违约，共有两支债券合计7800万美元（约1亿零684万新元）的利息金额无法偿还。根据官方5月31日发布的数据，5月份首都科伦坡的居民消费价格，已较去年同期上涨39.1％。

事实上，斯里兰卡的食品价格从去年底便开始上涨，今年更历经好几个月的停电，食物、燃料也严重短缺。4月初以来，科伦坡爆发严重示威活动，要求现任总统拉贾帕克萨（Gotabaya Rajapaksa）下台，之后规模不断扩大，演变成流血冲突，到5月上旬至少造成5人死亡，225人受伤，并逐渐蔓延到全国各地。

在此期间，国际舆论陆续将斯里兰卡债务危机，归因于当地政坛势力强大的拉贾帕克萨家族过去10多年间，利用政治影响力向中国贷款数十亿美元用于基础建设，最终因无力偿付，令斯里兰卡陷入债务泥潭，2017年甚至不得不将具战略意义的汉班托塔港（Hambantota Port）及周边1万5000英亩土地，转租给中国99年。

据路透社报道，斯里兰卡自2007年以来通过国际主权债券（ISB）积累了价值118亿美元的债务，占外债的最大部分，共36.4%。亚洲开发银行则提供了46亿美元的贷款，以14.3%的份额位居第二；日本10.9%、中国10.8%，各自提供贷款约35亿美元。

科伦坡智库Verite Research公布的数据显示，中国发放的贷款主要用于斯里兰卡国内基础设施建设，但平均利率达3.3%，远高于日本的0.7%。此外，中国债务的平均期限为18年，也比印度的24年和日本的34年还要短。

“债务陷阱”论战再度甚嚣尘上

关于一带一路“债务陷阱”的论战再度甚嚣尘上。这些指控过去也见诸于尼泊尔、孟加拉，以及非洲多国的债务问题，而中国则一贯予以驳斥。其中，中国外长王毅今年3月在中国“两会”（全国人大与政协年会）外长记者会上应询时说，中国在非洲建设了超过1万公里铁路、近10万公里公路、近百个港口，还有数不清的医院和学校。王毅称，这些都不是“债务陷阱”，而是一座座合作的丰碑。

《环球时报》5月24日也发表评论文章，指一带一路相关国家对中国债务占GDP的平均值仅为1.8%，远低于60%的国际警戒水准；且一带一路合作实施前后，没有任何一个国家对中国的债务负担率超过25%，多国在大多数年份对中国的债务负担率都不足1%。

这篇文章并引述国际货币基金组织（IMF）统计指出，在面临债务风险的17个最不发达国家中，一些国家的多数债务持有人并非中国借贷方。

一带一路债务风险中国如何停损

然而，美国威廉玛丽学院下属研究机构援助资料（AidData）、全球开发中心、基尔世界经济研究所，以及华府智库彼得森国际经济研究所去年曾发表报告，指中国政府及企业在1999年至2020年与非洲、亚洲、东欧等24个发展中国家签署的100张合同，包含非常广泛的保密条款，使借款国无法透露贷款存在，难以获得其他国家贷款和援助，令这些国家越来越依赖中国。

这种不透明的合作机制也成为外界攻讦一带一路的焦点。

美国斯坦福大学弗里曼—斯波格利国际问题研究所学者巴农（Michael Bennon）与知名日裔政治学者福山上月18日在经济学杂志《牛津经济政策评论》发表文章，细数黑山、斯里兰卡、巴基斯坦等九个关于一带一路争端或重新谈判的案例，指出中国实际上面对的，是贷款国在基础设施完工后，以无法还款为由，要求重新谈判的道德风险。

文章认为，中国通过不透明合同保护商业利益，避免借款国任意要求重新谈判与债务重组，但这种做法不利于远离冲突。

中国人民银行原行长周小川今年4月在博鳌亚洲论坛年会期间也坦言，在一带一路合作案例中，“确实有小部分债务国有‘我面临违约了，我还不起债了，你就取消了吧’这种想法”，但走债务重组框架的路虽然听起来好听，却可能损失自己国家的信誉，将来跟新的投资者、新的金融机构打交道就不容易了。

印度弗莱明大学（Flame University）南亚及东南亚研究中心主任刘奇峯接受《联合早报》采访时分析，需要一带一路投资的国家，往往财政脆弱、贪腐严重或政局不稳，中国为了避免债务无法收回造成亏损，基于保险而要取得重要战略港口的长久租借权，但也引人诟病。

刘奇峯指出，持平来说，斯里兰卡的债务大部分仍来自国际资本，中国仅占10%，与日本相当，虽然无法厘清国际资本背后是否有中国的身影，至少就债务比率来看，“债务陷阱”的说法并不尽然。

他认为，更贴近现实且值得注意的问题是中国介入一带一路的手法强势，更有大量中资企业隐晦穿插在被投资国的产业链中，以主导投资项目发展，逐步形成被投资国的“路径依赖”。

刘奇峯也提到，中国不仅透过一带一路输出技术，随着投资与雇佣，包括中国速度、企业文化、商业执行方法等价值观也同时随之输出，这比过去单纯透过媒体落地，更达到中国“走出去”的效果，也有助中国拓展话语权，对被投资国的影响显著。

印太经济框架“围堵”一带一路？

除了面对“债务陷阱”指控外，一带一路近期也面临美国新近提出的印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）挑战。

美国白宫去年6月提出，七大工业国集团（G7）已通过“重建更好世界”（Build Back Better World，简称B3W）计划，协助贫穷国家兴建基础设施，范围遍及全球，从拉丁美洲及加勒比地区到非洲，再到印太地区，以抗衡中国的一带一路倡议。

美国总统拜登上个月访问日本期间，正式宣布启动IPEF，其中一项支柱领域是“基础建设和去碳化”，被视为意在围堵一带一路。

而IPEF第一轮创始国家包括美日韩、澳大利亚、新西兰、印度、印度尼西亚、泰国、新加坡、马来西亚、菲律宾、越南与文莱等13国，其中不乏一带一路沿线国家。

美以自由民主价值为共同标准北京则维持典型“天朝”思想

不过，台湾政治大学东亚研究所教授黄琼萩向《联合早报》分析，美国一直抱持如同“传教士”的自由主义本体论（ontological），由它主导的多边机制很难不以西方的自由民主价值，做为共同标准，这与许多开发中国家的理念并不相近。

她指出，相较之下，北京则是维持典型的“天朝”思想，所主导的多边体制并不要求“共同标准”，而要求做为中心的地位、面子是足够的，“你跟我的关系维持在我可接受的稳定程度就可以了”。

对于IPEF与一带一路的竞逐，黄琼萩研判，“东南亚国家都非常聪明，看到有大国提出新方案，就会看内部缺什么，拿出来希望寻求合作”，最终可能大半亚太国家会两个框架都参加，“谁推什么，我都要报名，只是参加到什么程度就再说”。

她说，站在美国角度，要成功吸引这些国家，最直接的就是加入竞标。“但美国若要吸引这些国家，要考虑的是能给对方留多少弹性？哪些东西要跟我合作，哪些东西跟中国合作没有关系，或者可以不表态，这北京做得到，但华府不一定做得到”。

因此，黄琼萩认为，中国只要保证原来跟它合作的国家没有选边就赢了，北京不见得那么介意这些国家有没有参加IPEF。

刘奇峯则认为，IPEF与其说是围堵一带一路，不如说是“找空隙”穿插其中。例如菲律宾、越南、印度这些IPEF成员国，都面临一带一路带来的区域性地缘政治挑战，与中国也存有主权领土争端，美国便能借由加强这些国家的势力，让它们与中国抗衡。

他还说，西方国家也都清楚，许多一带一路沿线国家债务问题本就严峻，中国宽松的贷款门槛或许有涉入这些国家的优势，然而一旦出现像斯里兰卡的状况时，风险便会转嫁回中国，难以抽身，西方国家则趁势而入，而这些负债国家的政治人物也善于游走在两大阵营间。

迈入第10年仍面对挑战与风险

一带一路将于明年迈入提出第10年，面对种种挑战与风险，这项由中国官方亲自提出的合作倡议将何去何从，自然备受瞩目。

中国官方去年11月出席第三次一带一路建设座谈会时曾提出，中国对一带一路要保持战略定力，抓住战略机遇，统筹发展和安全、统筹国内和国际、统筹合作和斗争、统筹存量和增量、统筹整体和重点，积极“应对挑战，趋利避害，奋勇前进”。

中国人民大学欧盟“让·莫内”讲席教授、欧盟研究中心主任王义桅接受《联合早报》采访时指出，这些内容就是中国接下来发展一带一路的方针。

他也提到，过去确实存在中国国有企业盲目投资的问题，一带一路投资必须走向更规范化，监管、审计都要做好；也要注重风险管理、关注债务可持续性。沿线国家的问题长期积累是存在的，中国要关注这些国家的债务风险，否则投资都打水漂了。

王义桅也提到，一带一路投资还要注意协调发展，避免导致地区发展不平衡，投资模式也得改变，不能都是国有企业，也要引进私人资本，同时做好环境评估、社会责任等，兼顾被投资国政府与人民的需求。

他并举例道，一带一路过去投资的战略性项目、示范性项目，往往花费时间、成本巨大，不以获利为主要考量。而如今大部分商业性项目着眼的不光是大型基础设施建设，还要提出能满足就业、小而轻、小而美的实惠项目，“不能猴年马月还看不到效果”。

对于沿线国家债务风险是否会影响中国的投资意愿，黄琼萩则认为，中国很强调历史规则与传统的延续，过去即便在文革时期仍坚持援助非洲，因此就算一带一路面临债务风险，仍会继续走下去，但给出的承诺或许会“打折扣”。

一带一路继续发展前提中国持续发达并取得经济成长

她并强调，一带一路继续发展的前提，是中国能继续发达、持续有经济成长。“这些国家愿意加入，是因为中国撒的钱够多，要求也少，但如果拿不出钱，就没办法做了，这很现实的”。

刘奇峯则认为，面对地缘政治风险增加，除了持续持有重要战略港口外，中国会重新评估现有的一带一路计划，把资源投放在旗舰型计划。

至于哪些是旗舰型计划，刘奇峯研判，从地域性来看，亚细安国家对中国来说，是不能放手的一带一路核心区域，如中老铁路等项目都会持续；而南亚部分，中巴经济走廊、瓜达尔港的投资，巴基斯坦连结新疆铁路、油管的兴建也会持续。

他认为，诸如尼泊尔、缅甸，以及斯里兰卡等地，局势较不稳定，中国应会收缩这些地区的一带一路计划，或暂缓动作，等局势明朗后再逐步恢复。