2003年，香港特区政府展开23条立法工作，掀起轩然大波。时隔19年，香港今年迈入《基本法》保证香港50年不变的下半场。在这一个重要的历史节点，港府计划重推23条立法，令外界关注届时会否引发新一轮政治风暴。

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戴庆成

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所谓23条立法，是指根据香港《基本法》第23条所规定，香港应自行立法维护中华人民共和国国家安全的法律条文，其用意是以法律禁止任何有损该国国家主权、领土完整、统一，以及国家安全的行为。

根据该条文，香港特区政府有宪制责任就《基本法》第23条本地立法，但1997年回归后，港府一直未落实。直到2003年，时任特首董建华才提出草案，并进行为期三个月的咨询。立法的过程在社会上引起巨大争议，许多港人都对法案感到忧虑。

当年7月1日，由民主派不同政团组成的“民间人权阵线”，以“反对23条立法”为主题发起游行，吸引了50万名市民参加，成为香港回归后最大规模的抗议游行。

法案表决前夕，代表工商界及自由党的行政会议成员田北俊突然请辞，之后不少工商界功能组别议员跟随自由党改变立场。由于特区政府无望在立法会取得足够票数支持，董建华最后不得不宣布撤回草案。

23条立法工作功败垂成 港局势19年来日趋恶化

自从23条立法工作功败垂成后，香港的政治局势在过去19年日趋恶化，建制派也不时有人提出再次立法。例如2010年8月，港区全国人大代表王敏刚表示由于国际形势危急，不时发生恐怖活动，香港越快立法越好，他会在北京举行的全国人大常委会上，重新要求香港特区政府就23条立法。但之后北京以时机不适宜劝阻王敏刚。

2012年，时任中国国务院港澳办副主任张晓明也在报章撰文，指香港《基本法》第23条规定了特区应自行立法禁止危害国家安全行为，香港必须在适当时候就23条立法，防止外部势力干预香港事务。

不过，董建华之后的历任特首包括曾荫权、梁振英，都因为种种政治原因未能在任内重启23条立法，只是重申要待“适当时机”才进行23条立法。

经历了2014年“占领中环”运动、2016年的旺角暴乱和2019年的反修例风波后，被香港人视为“敏感”话题的《基本法》第23条立法，在过去两年又成为城中热议话题。

2020年，由香港立法会议员何君尧牵头成立的“廿三同盟”，在网上发起撑23条立法全民联署。其后他召开记者会公布，一共收集到逾100万个网上联署签名支持23条立法。

今年1月12日，特首林郑月娥出席第七届立法会举行首次会议暨行政长官答问会时透露，《基本法》第23条本地立法不能再拖，她已要求保安局全情投入立法工作，争取在本届政府任期内制定立法框架给予社会讨论。她强调，“法例要立得好，才能确保成效”。

根据保安局1月31日呈交立法会的文件显示，官方正争取时间尽快推展有关工作，目标是在本届政府完结前展开有关咨询，并在今年年底前将草案提交立法会审议。

曾任香港警务处处长的保安局局长邓炳强透露，23条立法不是一件简单的事情，过程很复杂，研究方向包括法例包含什么元素、涵盖哪些犯罪行为、如何运作等。局方将会参考2003年推动23条立法的情况、中国大陆和外国的相关法律、《香港国安法》实施经验及法庭相关裁决以及未来挑战等等。

他特别提出，官方会就间谍问题加强立法，完善《官方机密条例》，应对自2019年以来所见到及可能发生的风险。

学者：仍未就23条立法 导致国安出现法律漏洞

香港国际战略研究院执行院长李江胜接受《联合早报》访问时指出，香港素有“全球情报中心”之称，回归25年至今仍未就23条立法，导致国家安全方面出现法律漏洞，一众乱港分子肆无忌惮，从2003年开始发动一次又一次的反对特区政府社会运动，规模一次比一次严重。

李江胜举例说，2019年香港修例风波期间，国外情报机构和人员在香港的活动非常活跃，如黎智英的前私人助理西蒙（Mark Simon）曾在美国国防部工作，不时协助黎智英支援泛民人士。而日本和台湾的一些政治人物也经常来港和反对派政治人物见面和交流，皆反映外部势力有意利用香港影响中国的国家安全。

李江胜特别指出，去年有一则报道，指美国中央情报局局长伯恩斯表示将成立“中国任务中心”，专注收集有关中国的情报。而中情局还大肆招募懂中文的特工，希望特工掌握普通话、粤语、上海话、客家话等。

李江胜分析，美国中情局把粤语放在招聘条件的前列位置，可以看出未来一段时间，粤港澳大湾区将是中情局的工作重点。

他说：“中情局直接渗透到中国大陆的难度比较大，而香港是自由贸易港，海外人员来往自由，加上不少港人抗拒中国大陆政府，最有可能成为美国中情局招募特工人员的首选地。”他认为23条的立法可以填补香港的国家安全漏洞，筑成保护城墙。

学者： 《香港国安法》 并不能取代23条立法

香港社会有舆论认为，北京官方前年6月落实《香港国安法》后，已经建立了一套健全香港维护国家安全的法律，23条立法已经不是迫切的任务。

就此，亲北京的香港文化协进智库副总裁韩成科早前在媒体撰文指出，这个说法经不起推敲，《香港国安法》与23条是互相补充，并不能取代23条立法。

他解释，《香港国安法》针对的是“明刀明枪”损害国家安全行为，并着重设置维护香港国家安全的顶层设计及执行机构。至于其他损害国安行为，需要23条进行针对性立法，彼此是互相补充，并行不悖，共同构成“维护国家安全的法律制度和执行机制”，不存在有了《香港国安法》，23条立法就是多余不重要的说法。

香港理工大学香港专上学院讲师陈伟强接受《联合早报》访问时，也同意《香港国安法》并没有囊括所有危害国家安全的行为。

他举例说：“若别有用心的人士在公开场合和在港的北京官员交流，索取到一些重要资料，并不违反《香港国安法》；但23条立法后，一旦该等人士有收取外国利益，就有可能触犯间谍罪被判入狱。”

由于23条涉及的范围更加广泛，不少香港的法律学者、社运人士尤其是新闻界，都对港府即将启动23条立法感到担忧。香港记者协会主席陈朗昇接受《联合早报》访问时指出，中国大陆有所谓的煽动分裂国家罪，指以各种方式对他人进行鼓吹，使他人做出破坏国家统一的行为，但定义含糊不清。很多香港记者都担心23条立法后，会因为一些敏感的报道而触犯到官方的红线。

陈朗昇强调，《基本法》23条的立法工作，应该保障公众知情权、公众利益，以及确保香港仍然有新闻自由，必须让记者有基于公众利益的免责条款。

陈朗昇说：“23条一旦成功立法，就意味着记者头上又多了一把刀，大家又多了一个担心。所以我们希望可以有一些基于公众利益的免责条款，涉及到记者报道的时候，可以有一些辩解的理由。”

美国保守智库传统基金会早前在北京冬奥开幕前举办“持续聚焦香港”论坛。与会的香港前立法会议员郭荣铿向美国政界发表演讲时，也提到了港府有意就23条立法。

他说，“我不知道他们所指的是什么外国间谍活动，但这是我认为外国或国际社会需要提防，因为我敢打赌他们通过的法律，对外国间谍活动的定义非常广泛及模糊，以任何外国人或任何外国组织为目标，或针对与外国组织有联系本地组织。”

值得注意的是，港府2003年为实践这项条文而开始的立法过程引发50万人参加七一大游行。不少人担心，若港府现在就23条立法，恐怕会掀起比2003年“七一”大游行和2019年反修例事件更大规模政治冲击或动乱。

不过，自从2019年反修例风波后，香港政治环境剧变。自从2020年6月《香港国安法》实施后，自2021年1月至今共有近百个民间组织宣布解散。

陈伟强指出，时至今日，许多民主派政治人物已经被官方逮捕或起诉，甚至是逃离香港。普通民众由于担心触犯《香港国安法》，也不敢再上街闹事。他相信23条立法推出期间，不会触发社会上出现大规模的示威抗议。

至于外国政府会否进一步制裁香港，陈伟强指出，若有的话并不令人意外。但23条立法只是《香港国安法》的一个延伸，外国政府针对香港的制裁，“要做的基本上之前已做了，很难再有大的动作。”

但他提醒说，香港毕竟是国际大都市，有许多外国大型企业在香港设有亚洲总部。港府就23条立法时，有必要加强宣传，特别是针对那些在港经商的外国人，向他们解释条文，澄清不会影响他们在港营商和人身安全。

李江胜则认为，港府应该向社会各界加强宣传和沟通，让港人明白23条立法的意义，以免被国际反华势力和香港反对派利用，再次出现2003年50万人上街游行的情景。